今年4月，一则标题为《温州计生局长称处罚对象是板子上的肉可以随意剁》的网贴，一时哄动全国。主要内容是黄某计划外生育一女，广东省大埔县计生部门决定征收社会抚养费64850元，后又撤销，浙江省温州市鹿城区改为征收86万元，已于2008年6月7日缴纳。2008年8月，鹿城区计生部门决定对黄某夫妇征收社会抚养费110万元，2009年1月25日又改为109.58万元，在黄某夫妇先后提出的行政复议和行政诉讼中，最后一次征收决定均被维持，“想怎么剁就怎么剁”只是计生局官员与女当事人的谈话录音。引起网民热议的主要有以下三条：一、征收社会抚养费的合法性与正当性；二、社会抚养费征收的随意性、不确定性；三、计生官员的雷人语录。本人认为，征收社会抚养费是合法的，是重大进步。征收标准有一般标准和特别标准，具体到某个对象，标准是确定的，“想怎么剁就怎么剁”没有法律依据，征收社会抚养费有法律上的控制。以下就社会抚养费征收及其法律控制作出论述：

一、征收社会抚养费是计划生育工作的重大进步。

2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口和计划生育法》首次以法律的形式确定“社会抚养费”这一法律术语。社会抚养费的性质是对不符合法律、法规规定条件计划外生育子女的公民，对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，用以调节自然资源的合理利用和保护环境，是我国推行计划生育基本国策的一项重要行政征收措施。以前，在实行计划生育基本国策过程中，对于不符合计生政策超生的公民，直接给予行政处罚――“超生罚款”，这是行政机关最常用的典型的行政惩戒。行政制裁是违法生育当事人所承担的法律责任，目的是惩戒和教育。社会抚养费是一项为控制人口增长对计划外生育者征收的补偿性资金，是一种行政事业性收费，侧重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于其计划外生育加重社会公共负担的一种补偿。这比过去的行政处罚已有很大进步，反映了社会的发展，时代的变革，公众对于这一法律术语的本质认识更加深刻，更易接受。

超生罚款与征收社会抚养费表现形式都是人民币，但两者存在着根本的性质上的区别。我国在实行计划生育基本国策三十多年来，特别是推行计划生育之初，鉴于计划生育工作确实难度较大，各地相继作出对超生对象进行罚款的经济限制措施，有的地区尤其是经济欠发达地区，“超生罚款”演变成财政创收的来源之一。甚至有的地方下达罚款指标，滥罚款（如未间隔罚款，未妇检罚款，未采取节育措施罚款），超标罚款，将罚款创收直接与工作福利待遇挂钩，误导了计划生育的基本国策，损害了政府形象，加剧了与超生对象的对立，直接恶化了公众对政府的不满情绪。有的超生对象为逃避打击，背井离乡，东躲西藏，生活难以保障，因贫穷而超生，因超生而致贫，恶性循环，引起社会动荡不安。有部小品《超生游击队》就形象深刻地反映了这一社会现象。这些因素引起了政府的重视，有的地方取消了“超生罚款”改为征收“超生子女费”、“计划外生育费”，尽管还是经济限制措施，但是从行政处罚的行政行为，变成了征收事业性费用的行政征收行为，从思想上更容易接受和解释。有了以上的实践经验和思想基础，2001年12月29日颁布的《人口与计划生育法》以法律的形式规定，对违法生育子女的公民征收社会抚养费。立法的本意就是计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展资源利用、环境保护方面，加大了社会经济的投入，所以对计划生育者予以必要的经济限制。作为一种社会补偿，“社会抚养费”这一法律名称比“超生罚款”、“超生子女费”、“计划外生育费”更加确切和妥帖，浅显易懂，公众欣然接受，也被国际社会所认同。

二、“社会抚养费”从字面上直接反映出社会公益性的显著特点。

2003年3月，《****中央、国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》明确指出，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约。社会抚养费的征收，对人口问题的宏观调控、社会资源合理利用的促进、公民生育行为的规范以及公民实行计划生育合法权益的维护具有十分重要的意义。

征收社会抚养费有明确的法律依据——《中华人民共和国人口和计划生育法》第四十一条规定：不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。……过去在没有立法的情况下，是以基本国策为保证，采用国家计划来调整人们的生育关系和生育行为，“国家计划”具有相当于法律的效力。2002年9月1日施行人口和计划生育法以后，经过国家立法将人们的生育关系和生育行为纳入了法制的轨道，由法律代替了计划，法律不但能够继续发挥原来“计划”的约束力，而且具有计划不能达到的强制力。在世界范围内，计划生育立法是法制史上的新鲜事，是具有中国特色的创举。我国实施的“计划生育”不同于西方国家的“家庭计划”。鉴于计划生育立法对于反映我国的特定社会制度，对于国家形态的人口发展乃至国家民族的兴衰具有特别重要的意义，尤其是征收社会抚养费，有利于计划生育工作的利益导向。利益导向机制是一柄双刃剑，是从根本上解决人口问题的有效机制，利用好了，既可以有效控制人口，又可以促进社会经济文化的发展。此前，全国各地乡镇、村委会等，对于超生对象，以超生罚款为名，以捞收入为实，典型的“人治”，工作方法简单，部分人员工作作风粗暴，不但没能遏制计划外生育，反而引起一系列新的矛盾。征收社会抚养费是我国人口与计划生育工作的高级阶段，此阶段执行法定程序，文书管理规范，收费实行票款分离，全部上缴国库，依法行政，行为规范，群众较满意。在立法过程中，有人建议实行“人口调节税”，尽管冠以人口调节之名，实质上是税务法的一部分，与我国封建社会的“人头税”等极易混淆，有落后之嫌，所以立法者没有采纳。

有了法律的明文规定，征收社会抚养费才是合法的行政收费。

三、我国征收社会抚养费的现状。

人口与计划生育法自2002年9月1日施行以来，征收社会抚养费就提上了依法行政的议事日程，同日国务院颁布施行《社会抚养费征收管理办法》，其中第三条规定“不符合人口与计划生育法第十八条的规定生育子女的公民，应当依照本办法的规定缴纳社会抚养费。社会抚养费的征收标准，分别以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。社会抚养费的具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。”，第七条规定“社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定”。在全国范围内相对统一了社会抚养费的参考基本标准。即：以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民人均纯收入为计征的参考基本标准，确定征收数额。在确定参考标准的同时，还结合征收对象的实际收入水平确定征收具体数额作为补充。

我国幅员辽阔，人口最多，各地经济、社会发展水平不同，计划生育工作发展不平衡，所以具体征收标准、征缴方式与征收程序各地可因地制宜作出规定。由于标准不同，征收地域不同，就出现了前述黄某缴纳社会抚养费由64850元到86万元，由110万元变为109.58万元，这在当前社会抚养费征收工作中是比较普遍现象，是从基本征收标准到结合其实际收入水平确定征收标准的变更。正是因为计生部门行政执法人员有行政征收的变换空间，有不同的征收标准，才有了雷人的话“想怎么剁就怎么剁。”实际上，为使征收社会抚养费制度真正起到经济制约作用，各地必须合理确定征收基本标准，对个别不履行计划生育义务的高收入者和情节严重者加征一定数额的社会抚养费，作为必要的征收补充。要建立必要的管理制度，依法征收，确保社会抚养费征收到位。

下面是我院从2007年至2009年的社会抚养费征收执行案件情况：

年度

执行立案数

执行结案数

所占比例

执行和解

所占比例

执行不能

所占比例

2007

32

4

12.5%

23

71.9%

5

15.6%

2008

82

15

18.3%

57

69.5%

10

12.2%

2009

166

42

25.3%

112

67.5%

12

7.2%

从上表来看，社会抚养费依法执行呈快速上升趋势，也反映出依法征收的进步，尽管执结率稳步上升，但征收情况很不乐观，执行和解率偏高，约占70％。笔者从事社会抚养费执行工作三年，对于这样的结果，认为主要存在以下原因：

（一）申请人方面，征收执法不严，直接导致执行和解率偏高。

1、计生行政部门作为权利申请人，有时根据当事人不同情况，私下协调，有的订立分期履行协议，这有法律依据，《社会抚养费征收管理办法》第六条第二款明确规定，有的部分直接放弃，这就没有法律依据，以行政作为的方式直接作出放弃部分征收的实体处理，而不是依法办理。

2、宣传不到位。依法征收的思想还未确定，不论是计生执法部门还是义务人，还以为社会抚养费和原告超生罚款性质一样，只是叫法不同，完全可以用行政手段来解决，可多可少，讨价还价，急功近利，不惜违法办理，所以执行和解最多。

3、相关部门配合不力，人口和计划生育法施行以来，直接影响了村委会和乡镇的财政收入，作为最基层政府部门不够重视，表面支持，甚至暗中阻挠，通风报信，直接导致执行难。

（二）义务人方面原因。一是经济困难，直接影响履行能力；二是存在侥幸心理，思想不重视，东躲西藏，财产转移，不能依法正常执行；三是法制观念淡薄，直接拒不履行。这部分人认为，社会抚养费是政府在创收，又不是欠债，不是犯罪，计生部门和法院不能“从重从快重办”，为了子孙后代，拘留也无所谓，基于这样的思想对抗，加大了执行的难度。

（三）法院自身原因。执行人员不足，执行成本太大，执行措施不力，执行思想不积极，加上部分执行人员自身素质不高，直接造成执行结果不理想。执法不严，比如有的社会抚养费已被冻结、划拨，因为征收机关直接与义务人和解后（其实和解不一定合法），以多一事不如少一事的态度，听之任之，落实“和解协议”皆大欢喜，而抛弃法律原则。

我县社会抚养费执行案件情况，只是全国社会抚养费征收工作的一个缩影。我国是一个文明古国，“天地人情国法”观念深入人心，人情凌驾于法律之上，直接导致执行过程中讨价还价，政府部门直接以文件的形式确定，征收率70％、80％就算合格，可以结案。行政权任意性较大，直接造成这样的征收现状，破坏了法律的严肃性，造成了很坏的社会影响，阻碍了社会主义法治国家的进步。

四、社会抚养费征收的法律控制。

既然是依法征收，就应有相应的法律控制，我国的人口和计划生育法、行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、刑法等都有明确的法律条文限制社会抚养费征收权的滥用。

直接与社会抚养费征收有关的法律条文有：

《中华人民共和国人口和计划生育法》第三十九条：“国家机关工作人员在计划生育工作中，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；有违法所得的，没收违法所得：（一）侵犯公民人身权、财产权和其他合法权益的；（二）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的；（三）索取、收受贿赂的；（四）截留、克扣、挪用、贪污计划生育经费或者社会抚养费的；……”。这直接表明，征收社会抚养费不是随意的，有法律控制，不得滥用职权，玩忽职守，徇私舞弊，征收时不得索贿受贿，社会抚养费必须足额按时入库。

《中华人民共和国人口和计划生育法》第四十一条：“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。未在规定期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。”这说明只要发现了不符合规定生育子女应当缴纳社会抚养费的公民，必须依法征收。征收对象是特定的，征收数额和期限是严格的，直接法律后果是逾期加收滞纳金，申请法律强制执行，不能失职。

《中华人民共和国人口和计划生育法》第四十四条：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在实施计划生育管理过程中侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”违法征收、超额征收，侵犯公民合法权益，在行政复议或行政诉讼时必定得撤销。

《社会抚养费征收管理办法》第三条第二款：“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。”“想怎么剁就怎么剁”就违反了这一条的规定，征收标准是固定的，征收数额是针对对象不同情况来确定的。

《社会抚养费征收管理办法》第六条第二款：“当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提供有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。”说明征收期限有法律规定，征收机关并不能任意执行和解。

《社会抚养费征收管理办法》第七条：“社会抚养费的具体征收、缴纳方式，由省、自治区、直辖市根据当地实际情况规定。”这是中国特色的征收标准，符合各地发展不平衡的基本国情，具体到某个对象必定有对应的标准。

《社会抚养费征收管理办法》第九条：“当事人对征收决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。行政复议或者行政诉讼期间，征收决定不停止执行；但是，行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”这是对违法征收的限制，也是对滥用复议权或诉讼权的限制：行政复议或行政诉讼期间，征收决定不停止执行。这与我国行政诉讼法、行政复议法相关规定是一致的。

《社会抚养费征收管理办法》第十三条：“违反法律、法规的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的，依照《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》处理。”第十四条：“截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，依照刑法关于贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职或者开除的行政处分。”除有严厉的行政处分：降级、撤职、开除等，还有最严厉的法律控制，直接追究贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪等刑事责任。这与我国刑法中有关条款规定一致。

以上直接列举有关法律条款，这是对社会抚养费征收的法律控制，只有在法律规定授权范围内征收，才是合法的行政征收。